生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界三條控制線，被視為我國調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的三條紅線。部分尚在劃定中的它們將共同構成國土空間開發的“底線”，影響每一寸土地的命運。
近日，中辦、國辦聯合印發《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》（以下簡稱《意見》），進一步明確了“三條線”劃定的基本原則、具體要求和管制規則，為全國統籌劃定三條控制線提供了政策依據。“三條紅線”目前劃定進展如何，在“多規合一”的背景下未來又將如何展開統籌劃定？日前，自然資源部有關負責人進行了解讀。
進度：農田已劃定，生態保護紅線尚在方案中
黨的十八屆三中全會召開后，國土空間“三條紅線”的劃定被提上日程。國家機構改革前，發展改革委、原國土資源部、原環境保護部、原農業部和住房與城鄉建設部等有關部門分別承擔了推進三條控制線劃定的工作，目前取得了階段性成果。
“全國劃定了永久基本農田15.5億畝，已完成上圖入庫、落地到戶；城鎮開發邊界方面，北京等14個城市的開發邊界劃定已完成，其他部分城市形成了初步成果。”自然資源部國土空間規劃局局長劉國洪介紹。然而，生態保護紅線仍停留在方案階段，尚未真正落地，截至目前，京津冀、長江經濟帶11省市和寧夏回族自治區共15省（區、市）生態保護紅線劃定方案已經國務院批準。
究其原因，自然資源部國土空間規劃局副局長孫雪東基于評估給出了分析：一是規則不明導致的矛盾沖突問題，由于過去國家層面未出臺生態保護紅線管理辦法，未明確紅線內可開展的人為活動，導致各方對紅線劃定和后續管理的理解落實存在分歧；二是延續了原來有的自然保護地存在的范圍不準、邊界不清、交叉重疊等問題；三是底數底圖不一致，原來在紅線劃定過程中，需對不同底數底圖的規劃進行銜接，影響了生態保護紅線的科學性和合理性，出現了生態保護紅線與永久基本農田、城鎮開發邊界之間的沖突。此外，三條控制線劃定與交通、水利、能源、旅游等規劃銜接不夠，存在空間沖突，也導致部分基礎設施建設落地存在困難。
“因此，解決三條控制線之間的矛盾沖突正是本次《意見》出臺的重要初衷。”孫雪東說。
原則：堅持生態優先、保護優先
國家機構改革后，新組建的自然資源部承擔了“多規合一”、建立空間規劃體系并監督實施的職責，原來分散在相關部門的三條控制線劃定管理職責，也由自然資源部統一履行。
統一的國土空間規劃管理，成為解決“三條紅線”目前存在的矛盾沖突、推進劃定的契機。劉國洪介紹，《意見》明確，三條控制線出現矛盾時，采取以下處理規則：一是強化底線約束，體現保護優先。生態保護紅線要保證生態功能的系統性和完整性，堅持應保盡保、應劃盡劃，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變；永久基本農田要保證適度合理的規模和穩定性，確保數量不減少、質量不降低；城鎮開發邊界要避讓重要生態功能，不占或少占永久基本農田。
以上三個優先級的確立，成為“三條紅線”劃定的基本原則。“這是自然資源部落實最嚴格的生態環境保護制度、耕地保護制度和節約用地制度的重要舉措。”劉國洪說。
同時，《意見》也給出了此前生態保護紅線劃定的調整糾錯空間：目前已劃入自然保護地核心保護區的永久基本農田、鎮村、礦業權逐步有序退出；已劃入自然保護地一般控制區的，根據對生態功能造成的影響確定是否退出，其中，造成明顯影響的逐步有序退出，不造成明顯影響的可采取依法依規相應調整一般控制區范圍等措施妥善處理。
目標：到2020年年底完成“三條紅線”劃定落地
隨著未來“三條紅線”劃定矛盾沖突的逐步化解，三條控制線的劃定工作將加速推進。“我們將做到三條控制線不交叉不重疊不沖突。”劉國洪說。
根據《意見》，到2020年年底，自然資源部將完成三條控制線劃定和落地，納入全國統一、多規合一的國土空間基礎信息平臺，形成一張底圖，實現部門信息共享，實行嚴格管控。到2035年，通過加強國土空間規劃實施管理，嚴守三條控制線，引導形成科學適度有序的國土空間布局體系。
為此，自然資源部已開展了全國第三次國土調查，對所有國土空間的情況進行了系統“摸底”，為三條控制線的劃定奠定了基礎。同時，全國統一、多規合一的國土空間規劃體系正在建立，他們將依照健全統一的國土空間基礎信息平臺統籌劃定落實三條控制線，最終形成一張底圖。
一分部署，九分落實。《意見》強調，為推進“三條紅線”劃定工作，三條控制線劃定和管控情況將作為地方黨政領導班子和領導干部政績考核內容。劉國洪透露，接下來的一年時間里，自然資源部和生態環境部將根據工作進展情況，組織開展三條控制線督察和監管，并將結果移交有關部門，作為地方領導干部自然資源資產離任審計、績效考核、獎懲任免、責任追究的重要依據。
“地方各級黨委和政府對本行政區域內三條控制線劃定和管理工作負總責，各地將結合國土空間規劃編制工作，有序推進三條控制線落地，根據地方實際制定管控細則，完善工作機制，更好發揮三條控制線對調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化的管控作用。”劉國洪說。
