門診問題：
怎樣解決廢舊單車堆積如山難題
門診專家：
重慶市九龍坡區人民檢察院檢察官 張順杰
西南政法大學法學院博士 張永強
專家觀點：
◇對共享單車前期過量投入、低質量投入缺乏監管，是造成廢舊共享單車堆積如山的主要原因。
◇從民事法律關系上分析，共享單車運營企業與用戶之間是租賃合同關系，用戶支付租金后享有車輛使用權，運營企業擁有車輛所有權。運營企業負有車輛維護、修理及報廢義務。
◇交通主管部門是共享單車的主要監管部門，應當履行監管責任，加強對共享單車及運營企業的檢查力度。
據近日《北京青年報》報道，一組名為“無處安放”的攝影作品走紅網絡，公眾首次看到如此多的城市正在面臨廢舊共享單車堆積場景。畫面中，數萬輛共享單車無序堆放在城市的空地，高達數米。這組攝影作品是由55歲自由攝影師吳國勇拍攝的。他利用半年時間，從深圳出發，尋訪全國近30個城市45個共享單車堆放處，共拍攝1萬余張照片。近年來，隨著共享單車的大規模投放，各大中城市不同程度出現了廢舊共享單車堆積成“垃圾山”的現象，不僅嚴重影響城市的市容市貌，還易造成環境污染和資源浪費。那么，廢舊共享單車堆積如山的原因何在？法律關于處理廢舊共享單車有何規定？如何有效治理廢舊共享單車問題？記者采訪了重慶市九龍坡區檢察院檢察官張順杰和西南政法大學法學院博士張永強。
廢舊共享單車堆積如山的原因
張順杰認為，對共享單車前期過量投入、低質量投入缺乏監管是主要原因。一方面，由于共享單車在興起之初就受到了各級政府的鼓勵和支持，在市場準入和監管上都采取了較為寬松的政策，一時間涌現了眾多運營企業。然而，這些運營企業在各大中城市投放共享單車時，普遍缺乏對市場需求和城市承載力的充分調研，為第一時間搶占市場份額，往往一哄而上，企圖以數量優勢進行競爭，由此導致共享單車的市場保有量嚴重過剩。即使個別企業自身沒有過量投放，但由于缺乏整體規劃和宏觀調控，導致某些城市出現多個運營企業重復投放的現象，由此造成了共享單車投放總量嚴重超過市場需求和負荷。另一方面，運營企業基于營利目的，在單車投入上進行了成本控制，以致出現車輛早衰、定位不準、故障頻發等問題，在降低客戶體驗的同時，也引發了后續“僵尸車”問題。
張永強表示，造成當前城市廢舊共享單車堆積如山的原因之一，是未及時跟進歸集處理，導致其只注重線上業務而忽視線下業務、只注重前期投放而忽視后期維護。一是故障單車的排查維護和廢棄單車的歸集處理成本較高，有的甚至遠遠超過了共享單車的成本價，因而以逐利為目的的運營企業寧可廢棄車輛堆積街頭，也不愿意去歸集處理；二是由于各方面原因而破產、倒閉的部分運營企業，在退出市場時并未對所投放的共享單車進行歸集處理，往往都是“一棄了之”，這樣就導致廢棄單車一直散落在街頭，即使是交通城管部門迫于無奈進行清理，也只能是拖離城市核心區域后堆積在郊外，而并未真正進行處理。
“對于廢舊共享單車的出現，相關部門處廢機制不健全也是原因之一。”張永強解釋說，共享單車作為迅猛發展的新事物，在興起階段各級政府部門都是以鼓勵、支持為主，相對忽視了對該行業的引導和監管。一方面，處廢能力的審查機制不完善。運營企業注冊成立時，相關部門忽視了企業線下運營維護和歸集處理能力的審查，且無這方面的硬性指標，導致運營企業成立后的線下處廢能力難以滿足現實需要。另一方面，處廢工作的巡查機制不完善。相關部門尚未建立常態化的廢舊共享單車歸集處理工作巡查制度，導致運營企業并不重視廢舊共享單車的歸集處理，因而廢舊共享單車長期存放在街頭。另一方面，處廢不力的處罰機制不完善。對于運營企業不及時歸集處理廢舊共享單車，以及拒絕歸集處理廢舊共享單車的行為，缺乏明確的處罰機制，導致運營企業即使沒有對廢舊共享單車進行歸集處理，也不會受到處罰。
廢舊共享單車處理的法律規制現狀
張順杰介紹，2017年8月1日，多部門聯合出臺的《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》，主要是從鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的角度，對總體要求、實施鼓勵發展政策、規范運營服務行為進行了具體制度設計，對加強停放管理和監督執法也有具體要求，但是，對于廢舊共享單車處理沒有明確規定。
張永強表示，在沒有國家層面制度規定的情況下，為了應對廢舊共享單車在城市堆積如山的問題，深圳、上海、廣州、杭州、南京等地出臺了相應的規范。其中，2017年9月出臺的《深圳市互聯網租賃自行車規范管理整治行動實施方案》明確規定，暫停新增共享單車的投放，同時要求加強投放管理和數據共享；2017年10月出臺的《上海市鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見(試行)》要求，運營企業要科學制定投放計劃和方案，投放數量與運維能力相匹配，定期開展車輛安全評估，建立車輛管理維護機制，及時保養維修車輛和召回報廢老舊車輛；2017年9月出臺的《杭州市人民政府辦公廳關于杭州市促進互聯網租賃自行車規范發展的指導意見(試行)》規定，經營者應當組建運營維護隊伍，做好車輛維護和停放秩序管理工作，及時清理違規停放車輛，應按照每投放120輛互聯網自行車配備1名運營維護人員的標準執行。
廢舊共享單車治理對策
如何應對廢舊共享單車堆積問題？張順杰認為，相關行政管理部門應在審核階段開始引導運營企業合理投放車輛。可以考慮在本地區實行配額制，并規定最低使用年限，引導運營企業及用戶積極提升共享單車的利用率、延長使用壽命，避免盲目的粗放型投放，這是共享單車綠色、環保、便捷價值的必然要求。后期的投放應當與報廢量掛鉤，在市場需求未發生明顯增長的情況下，原則上實行“退一進一”，在運營企業妥善報廢處置舊車的前提下，方才允許替換新車。對于拒不進行報廢處置的車輛，相關部門可以先行代為處置，然后向運營企業收取處置費用，并核減相應單車配額，避免廢舊車輛長期占用公共空間。
此外，要有效實行破損、老舊車輛檢修報廢制度。從民事法律關系上分析，共享單車運營企業與用戶之間是租賃合同關系，用戶支付租金后享有的是車輛使用權，運營企業擁有單車所有權的同時，也承擔車輛維護、修理及報廢義務。當前由于報廢處置的費用成本問題，部分運營企業對已經無法使用的共享單車一棄了之，這些車輛長期停放在公共區域、城市道路等位置，交通管理部門、城市管理部門等相關單位只能將其先行拖移、集中暫時停放，久而久之就形成了“共享單車墳潮。企業社會責任理論認為，企業在創造利潤、對股東和員工承擔法律責任的同時，還要承擔對消費者、社區和環境的責任。運營企業在已投放車輛的維修、報廢問題上，應當肩負起相應的社會責任，一方面定期檢修已投放車輛，確保車輛性能達到安全行駛的標準；另一方面自覺完成報廢、處置，不給公眾社會增加負擔，不影響城市環境。
張永強表示，應當堅持疏源導流的原則，從“控增量、去存量、保流量”的思路合理控制廢舊共享單車的增加，加快處理廢舊共享單車的存量，讓廢舊共享單車數量保持在一個合理水平。一是及時排查廢棄情況。運營商應充分利用大數據平臺，對自己所投放的共享單車流動情況進行實時監控，對長期處于停駛狀態的單車要進行定期和不定期的排查，以便及時發現故障單車，掌握廢棄情況，并將廢棄車輛及時運離運營區域。二是加強線下處廢投入。運營企業作為共享單車所有人，是處理廢舊共享單車的第一責任主體，必須承擔應有的責任，加大廢舊共享單車處理方面的投入。三是健全內部處廢機制。運營企業內部應健全線下處廢機制，成立專門處廢部門，配備一定比例的專業處廢人員和處廢設備，具體負責廢舊共享單車的歸集處理工作。四是購買第三方服務。運營企業在自身人、財、物力投資不足，無法有效完成所投放單車的處廢任務時，可以嘗試通過購買環衛、垃圾處理廠等第三方的處廢服務來完成。
鑒于共享單車監管體系的不完善也是廢舊共享單車堆積如山的重要原因，張永強建議適當提高市場準入門檻。一方面，加快推進共享單車生產技術標準的制定，對于不符合生產技術標準的單車，一律禁止進入市場；另一方面，細化運營、維護、歸集、處理等流程的服務標準，推進運營企業服務標準自我聲明公開，對于服務標準未達標的企業，一律禁止進入共享單車行業。壓實運營企業的處廢責任，要求運營企業自覺履行處廢責任，及時對所投放運營的共享單車進行線下排查，發現故障單車要及時清運，并對廢棄單車及時進行歸集處理，在退出市場時，要提前公示，并將所投放的共享單車全部收回并處理。
“當然，在共享單車的監管上，相關行政部門不能缺位。”張永強強調，交通主管部門是共享單車的主要監管部門，應當履行監管責任，加強對共享單車及運營企業的檢查力度，一旦發現有較大規模廢舊共享單車沒有歸集處理的，要責令相應企業限期整改，并收取一定的公共資源占用費。
對于在廢棄單車歸集處理方面整改不力或者拒不整改的，應加強處罰力度。對因廢舊共享單車沒有及時歸集處理而造成重大責任事故或者嚴重污染環境，涉嫌構成犯罪的，要對運營商的主管人員和直接責任人員追究刑事責任。
