當前，我國農(nóng)村除了居民點用地及少量工礦廢棄地，很少有連片、成規(guī)模的建設(shè)用地。增減掛鉤節(jié)余的建設(shè)用地指標主要調(diào)劑到城市使用，難以滿足鄉(xiāng)村建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。針對這一問題，四川省成都市于2008年研究制定了《成都市集體建設(shè)用地整理與集中使用管理暫行辦法》，探索開展“小掛鉤”試點。
所謂“小掛鉤”，也稱為“拆院并院”或“農(nóng)民集中建房整理”，是指依據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，農(nóng)民為改善居住條件，自愿對原有住房進行拆除后在居住區(qū)建房，同時結(jié)合田、水、路、林、村綜合整治，將原有零星分散的廢棄建設(shè)用地（包括廢棄農(nóng)村居民點、廢棄農(nóng)村公益設(shè)施及公共設(shè)施用地等）復(fù)墾為耕地。“小掛鉤”的運作機理與增減掛鉤相似，都是在滿足項目區(qū)內(nèi)耕地面積不減、建設(shè)用地規(guī)模不增、建設(shè)用地布局優(yōu)化、土地節(jié)約集約利用前提下進行的存量土地盤活利用；都強調(diào)在農(nóng)民自愿前提下完成農(nóng)房拆除、復(fù)墾還耕與新居建設(shè)，經(jīng)驗收合格后方可將節(jié)余建設(shè)用地指標調(diào)劑到建新區(qū)使用。成都市施行的“小掛鉤”與增減掛鉤的不同之處在于：一是審批層級不同，增減掛鉤由省級自然資源主管部門審批，“小掛鉤”由市政府審批；二是項目區(qū)范圍不同，增減掛鉤項目區(qū)可跨縣級行政區(qū)設(shè)置，“小掛鉤”項目區(qū)僅能在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)設(shè)置；三是建新區(qū)用地性質(zhì)不同，增減掛鉤的建新區(qū)用地通常要征收為國有建設(shè)用地，“小掛鉤”的建新區(qū)用地通常保留為集體建設(shè)用地。成都市的實踐表明，開展“小掛鉤”試點對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有積極的推動作用。
為增強鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力提供用地保障。“小掛鉤”雖源自增減掛鉤，但“小掛鉤”節(jié)余的建設(shè)用地指標留給了本鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用，且不必征收為國有建設(shè)用地，集體建設(shè)用地所有權(quán)仍歸農(nóng)民集體。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展，城郊鄉(xiāng)村、交通區(qū)位優(yōu)勢明顯的鄉(xiāng)村以及擁有生態(tài)、旅游等資源稟賦的鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力逐漸增強，村鎮(zhèn)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求愈來愈旺盛。“小掛鉤”政策的實施，能夠為增強這些鄉(xiāng)村的內(nèi)生發(fā)展動力提供用地保障。
為從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向三產(chǎn)融合奠定基礎(chǔ)。鄉(xiāng)村振興，產(chǎn)業(yè)興旺是重點。以實施“小掛鉤”項目為切入點，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口聚居達到一定規(guī)模，由此帶來的需求倍增可以為產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。因勢利導(dǎo)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)附近留出建設(shè)用地空間，滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求，還能促進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和產(chǎn)業(yè)繁榮。產(chǎn)業(yè)的繁榮反過來又會支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件進一步改善，從而吸引更多的人口流入，進而形成人口、土地、城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)良性互動，促進產(chǎn)業(yè)持續(xù)興旺。
為探索鄉(xiāng)村建設(shè)和治理新方式創(chuàng)造條件。比如，地處成都市龍泉山旅游區(qū)腹地的福洪鎮(zhèn)將企業(yè)作為鄉(xiāng)村建設(shè)的投資運營主體，引入社會資本，以投資實施“小掛鉤”項目為切入點，盤活存量土地，把具有比較優(yōu)越的資源稟賦及交通和區(qū)位優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，由從事純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的落后鄉(xiāng)鎮(zhèn)迅速發(fā)展成為三產(chǎn)融合發(fā)展的經(jīng)濟強鎮(zhèn)。政府的角色與職能相應(yīng)地實現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，涉及土地等重要事項均在符合相關(guān)規(guī)定的前提下由企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及農(nóng)戶直接談判協(xié)商，政府主要做好監(jiān)管和服務(wù)，提供基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)。這使農(nóng)民意愿得到更充分的表達，農(nóng)民對居住、生活和生產(chǎn)方式有了更大選擇權(quán)。
（作者單位：四川大學經(jīng)濟學院）
《 人民日報 》（ 2018年05月07日 07 版）
