國有重點大型企業監事會撤并之后：國資監管迎變局
文章導讀： 按照十三屆全國人大一次會議通過的國務院機構改革方案，不再設立國有重點大型企業監事會。其職責與國家發展和改革委員會的重大項目稽察、財政部的中央預算執行情況和其他財政收支情況的監督檢查、國務院國資委的國有企業領導干部經濟責任審計一并劃入審計署。
《中國經濟周刊》記者 曹煦 | 北京報道
責編：陳惟杉
(本文刊發于《中國經濟周刊》2018年第13期)
履職近20年后，“國有重點大型企業監事會”完成了它的歷史使命。
按照十三屆全國人大一次會議通過的國務院機構改革方案，不再設立國有重點大型企業監事會。其職責與國家發展和改革委員會的重大項目稽察、財政部的中央預算執行情況和其他財政收支情況的監督檢查、國務院國資委的國有企業領導干部經濟責任審計一并劃入審計署。
《中國經濟周刊》記者注意到，在國務院國資委官網“委領導”欄目中已找不到王文斌的名字，他此前的職務正是分管國有重點大型企業監事會的國資委副主任。
“這不是簡單的職能和權力劃分，一定要放在國資監管體系向管資本轉變的改革背景下考量，這是國家治理體系現代化的具體實踐和重要內容。”長期關注國資監管的國家行政學院研究員張春曉在接受《中國經濟周刊》記者采訪時說。
18年間，國有重點大型企業監事會做了什么？
根據現行的《國有企業監事會暫行條例》，國企的監事會由監事會主席、專職監事和兼職監事組成。其中，監事會主席由國務院任命，副部長級國家工作人員擔任；專職監事由監事會管理機構任命，由司(局)、處級國家工作人員擔任；監事會中的企業職工代表由企業民主選舉產生。
此外，國企監事會的成員每屆任期3年，每年對企業定期檢查一至兩次，并可以根據實際需要不定期地對企業進行專項檢查。
截至記者發稿日(3月29日)，國務院國資委官方網站上的“機構概況”一欄的信息仍包括“國有重點大型企業監事會”，包括20位監事會主席和29個辦事處。每位監事會主席分管一至兩個辦事處，多數監事會主席通常負責3至5家央企的監督工作。不過也有例外，比如監事會主席郜風濤就負責聯系中國航空、中儲糧、中儲棉、中國醫藥、中國華電、中廣核、中國建材7家央企。
此外，監事會每年會提交一份所聯系央企的監督檢查報告，其中一般包括經營管理和改革發展情況總體評價、存在的主要問題及處理建議、企業領導班子和主要負責人履職情況及獎懲任免建議3個部分。其中“存在的主要問題”一般包括違法違紀違規問題、企業重大經營管理問題、上年度報告反映事項處理結果。
記者翻閱過往報告發現，“建議采取措施挽回損失、防止國有資產流失、追究有關人員責任、建議調整崗位”等描述都是常見的措辭。據內部人士介紹，對央企的年度監督報告要報國資委黨委會通過，副部級以上央企的監督報告還要報國務院。
多位受訪人士表示，監事會在防止國有資產流失、實現國有資產保值增值、推動企業改革發展中起到了不可替代的作用。
今年2月，王文斌曾評價監事會的“功能”：一是建立了一條獨立于企業的信息渠道，實現了出資人與所出資企業之間的信息對稱；二是有效發揮了監督制衡作用，推動企業依法合規經營；三是促進了企業內控體系的建立和完善，進一步夯實了管理基礎；四是及時預警企業的重大風險，有效維護了國有資產安全；五是發揮了警示作用，規范了企業負責人的履職行為。
國資委數據顯示，黨的十八大以來，國有重點大型企業監事會累計實地檢查中央企業及重要子企業5684戶，列席企業會議10157次，談話20679人次，對13家企業開展集中重點檢查，揭示企業各類問題和風險12226項，向國務院和國資委報送各類報告1362份。
特別是在央企“走出去”參與全球競爭中，國有重點大型企業監事會從2010年起連續8年開展對央企境外資產的監督，先后對67家央企的793個境外項目開展了監督和檢查，涉及資產總額2.55萬億元、合同額4900多億元，發現各類問題和風險2600多項。
“如果對監事會5個方面的作用加以概括和總結，我想可以有16個字，‘有形監督、無形約束、成果隱性、影響深遠’。”王文斌如是說。
監事職能需要“從虛到實”
被監督的對象如何評價外派監事會？
“相對于董事會和股東會，監事會運作還是一個薄弱環節，其作用還遠遠沒有充分發揮。”某央企中層干部李軍說，“基本上只有每年開工作會時才能看到監事會主席，講話也比較務虛。”
此外，面對體量龐大、事務繁雜的央企，實際操作中可能出現一個人聯系一家甚至多家央企的情況，這對監事的精力和能力提出了重大挑戰。“當前國資管理權和經營權都在向企業不斷下放，監事會需要對企業運行很懂行的專業人才，而現狀是形式大于內容。”李軍對《中國經濟周刊》記者談了他的個人看法。
2016年6月，中央第十四巡視組向國資委黨委反饋的巡視情況顯示：“實施監管有欠缺，存在越位、錯位、不到位等問題，追責問責制度不健全，監督力度不夠，對央企存在的一些問題督促整改不力。”
監事會隊伍就曾暴露過問題。國有重點大型企業監事會第17辦事處原主任、正局級專職監事王克勤，任職期間利用其負責聯系檢查中央企業的職務便利，在介紹、承接中央企業項目，介紹應屆畢業生入職國企等方面為他人提供幫助，多次收受他人給予賄賂共計人民幣970萬元，被判處有期徒刑11年。
2017年4月，國資委黨委、中央紀委駐國資委紀檢組召開直屬機關案件通報警示教育大會時指出，王克勤案背后的監督管理松弛、權力缺乏有效制約等深層次原因，必須引起警醒和深思。
另據媒體報道，2015年9月，時任國有重點大型企業監事會主席的時希平在湖北休假期間落水失蹤，具體原因不明。時希平已于當年10月27日被免去監事會主席職務，但至今沒有關于其下落的官方消息。
除了加強監事會自身隊伍建設，事實上作為外派監事會的“娘家”，國務院國資委先前已經開始調整內部機構，努力充分發揮監事會作用。
2016年10月，國資委新設立監督一局、監督二局和監督三局，在監督機制上與監事會形成“一前一后”互相配合的關系。
其中，監督一局為國有企業監事會工作辦公室，承擔國有企業監事會的日常管理工作；監督二局和三局負責有關監督成果在國資委委內廳局和所監管企業的利用工作，分類處置、督辦和深入核查監督檢查發現移交的問題，對共性問題組織開展專項核查，組織開展國有資產重大損失調查，提出有關責任追究的意見建議。
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2018年3月14日，北京，國有企業監事會工作辦公室。(視覺中國)
國有重點大型企業監事會不再保留后，國資委3個監督局的去向也受到外界關注。
國資監督不是弱化是強化
外派監事會制度始自1998年試行的國務院稽察特派員制度，距今已近20年。這期間伴隨著國資監管格局從“九龍治水”到“管人管事管資產”，再到今天的“以管資本為主”的變革，監事會制度也在發生變化。
從2003年國資委成立至今的15年，一直是由國資委代表國務院向所監管央企派出監事會，并負責監事會的日常管理工作，代表國家對國有重點大型企業的國有資產保值增值狀況實施監督。
“監事會長期和國資委‘并肩作戰’，有其歷史必然性，這些年的國資監管和運行格局決定了必須這樣做。”張春曉說。
張春曉表示，隨著國資運行發展、央企市場化程度增強、法人治理體系完善、所有權和經營權分離、政企和政資分開，如果再把監事會和國資委綁在一起，反而制約了國資監管的運行，同時弱化了監事會的功能。
“對國資委而言，這是適應管資本的監管體系的必然。”張春曉說，“不能夠再把監督和管理合在一處，又當隊員又當裁判不合適。”
國有重點大型企業監事會這一機構雖然不再設立，但是功能并沒有撤銷，并入審計署的監事職能，未來如何更好發揮作用？
“原來對央企的審計更多是結果式審計，而不是過程式審計，很多案例表明這種事后監督往往只是亡羊補牢。”張春曉說，“將監事會職能列入審計署，對審計署而言將更好實現動態的全流程監督，同時強化了審計署代表全民來審計國有資產的功能。”
張春曉認為，未來央企市場化程度越強，資本運行效率會更高，監督審計功能就需要越強。“組織結構作為一種生產關系，要不斷適應生產力的發展，達到動態平衡。”
一位不愿具名的監事會內部人士告訴《中國經濟周刊》記者，改革是強化監督的必然選擇，不能夠再把監督和管理合在一起，又當隊員又當裁判不合適。未來是外派還是內設監事會，以及“三定問題”(定職能、定機構、定編制)等要看審計署如何布局安排。
國有重點大型企業監事會歷史沿革
稽察特派員：
1998年7月，《國務院稽察特派員條例》頒布。國務院設稽察特派員總署，工作機構設在人事部。稽察特派員由國務院派出，代表國家對國有重點大型企業行使監督權力。
稽察特派員對國務院負責，負責對國有重點大型企業的財務及主要負責人員的經營管理業績進行監督。設稽察特派員辦事處，由稽察特派員一名和稽察特派員助理若干名組成。
稽察特派員和稽察特派員助理的任期為3年，可以連任，但是對同一企業不得連任。
一名稽察特派員一般負責5個企業的稽察工作，一般每年到被稽察企業稽察兩次。
監事會主席：
2000年3月15日，《國有企業監事會暫行條例》頒布，取代了《國務院稽察特派員條例》。稽察特派員改稱監事會主席。
國有重點大型企業監事會由國務院派出，對國務院負責，代表國家對國有重點大型企業的國有資產保值增值狀況實施監督。
監事會由主席一人、監事若干人組成。監事會成員不少于3人。監事會主席和專職監事、派出監事不得在同一企業連任。
2003年3月16日國務院國資委成立，此后國有重點大型企業監事會由國務院國資委代管。
2018年3月，根據第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案，不再設立國有重點大型企業監事會，相關職責劃入審計署。
