從市場基礎法律制度到侵權民事賠償訴訟，從糾紛多元化解機制到公益機構支持訴訟，從先行賠付的推廣到訴訟示范判決的探索……監(jiān)管層緊扣投資者需求，圍繞知情權、參與權、收益權、求償權等各項基本權利，在制度建設、日常監(jiān)管中全面落實投資者保護要求，貫穿證券市場從發(fā)行到退市的生命周期，實現(xiàn)了投資者保護全鏈條“設防”，資本市場“大投保”格局初現(xiàn)。
展望未來，證券期貨基礎法律制度、證券欺詐民事賠償訴訟制度等將進一步完善，一系列保護投資者的創(chuàng)新探索與嘗試將逐步推進，資本市場投保將步入新階段。
加強頂層設計夯實投保制度基礎
證監(jiān)會主席劉士余多次強調，“投資者保護重如泰山”、“保護中小投資者合法權益是天大的事”。“我國股市約有1億散戶，直接關乎上億家庭、數(shù)億人的利益，保護好投資者尤其是中小投資者的合法權益，是資本市場監(jiān)管工作人民性的具體體現(xiàn)，也是服務實體經濟的應有之義。”他說。
業(yè)內人士普遍認為，監(jiān)管部門在投資者保護方面做了堅持不懈的努力，尤其是在重要制度建設中全面嵌入投資者保護要求，形成了包括證券法、公司法、證券投資基金法、刑法及大量行政法規(guī)和規(guī)章在內的法律體系，（下轉A02版）
全面構建了保護中小投資者合法權益的政策體系。
具體來看，在股票發(fā)行改革、退市、并購重組、公司債券、新三板等制度建設中全面嵌入投資者保護要求。例如在《關于進一步推進新股發(fā)行體制改革的意見》、《首次公開發(fā)行股票并在創(chuàng)業(yè)板上市管理辦法》等發(fā)行制度改革中強化市場經營主體責任；在《關于改革完善并嚴格實施上市公司退市制度的若干意見》等上市公司退市制度中強化投資者保護安排；在上市公司章程指引、股東大會規(guī)則、《關于首發(fā)及再融資、重大資產重組攤薄即期回報有關事項的指導意見》等部門規(guī)章和自律規(guī)則中持續(xù)完善上市公司治理規(guī)則體系和回報機制等。在《區(qū)域性股權市場監(jiān)督管理試行辦法》、日前公開征求意見的《私募投資基金管理暫行條例》、滬深交易所分級基金業(yè)務管理指引等制度規(guī)則中全面落實投資者適當性管理要求。
值得期待的是，正在推進中的《證券法》修訂將強化投資者保護要求，增設投資者保護專章：增加規(guī)范現(xiàn)金分紅、投資者適當性管理、投資者利益損失補償、法律救濟渠道等方面規(guī)定；增加信息披露的內容、明確信息披露的方式，強調信息披露應當真實、準確、完整，簡明清晰、通俗易懂；規(guī)范上市公司停復牌行為，防止上市公司濫用停牌、復牌損害投資者權益；增加證監(jiān)會投資者教育、處置系統(tǒng)性風險的職責等。
強化市場監(jiān)管 全鏈條保護投資者
劉士余上任伊始就提出依法監(jiān)管、全面監(jiān)管、從嚴監(jiān)管，加強監(jiān)管本身就是為了保護投資者合法權益。“資本市場是講規(guī)矩、有紅線、有底線的。證監(jiān)會將牢牢肩負起保護投資者，特別是中小投資者合法權益這副神圣重擔，出重拳治理市場亂象，該處罰的處罰，該退市的退市，該退場的退場。”他說。
“切實保護投資者合法權益是證監(jiān)會監(jiān)管工作的出發(fā)點和落腳點。”川財證券金融行業(yè)高級分析師楊歐雯認為，證監(jiān)會各項制度安排和監(jiān)管工作都圍繞和體現(xiàn)著保護投資者權益的政策目標，不斷通過強化市場監(jiān)管，全鏈條保護中小投資者利益不受侵害。
首先，嚴格股票融資審核，為投資者把好市場“產品關”。一是依法嚴格審核，嚴把股份發(fā)行質量關，防止企業(yè)帶病上市，全面審查發(fā)行人信息披露，督促發(fā)行人向投資者充分揭示風險。二是在新股發(fā)行制度改革中納入專門的投資者保護機制。建立攤薄即期回報補償機制，要求首發(fā)企業(yè)制定切實可行的填補回報措施；以及建立保薦機構先行賠付制度，要求保薦機構在公開募集及上市文件中作出先行賠付承諾。
其次，保護投資者知情權、參與權、回報權等各項合法權益。一是完善信息披露，明確上市公司信息披露事務管理和系統(tǒng)單位信息披露監(jiān)管職責。二是完善中小投資者投票參與機制。完善中小投資者參與決策機制，發(fā)布和修訂上市公司系列配套制度，對網絡投票、征集投票權、股東大會投票表決第三方見證制度、中小投資者表決單獨計票、關聯(lián)方回避表決機制、控股股東或實際控制人不得損害公司和中小投資者權益機制做了具體規(guī)定。三是優(yōu)化投資者回報機制。鼓勵上市公司通過現(xiàn)金分紅等方式加大投資者回報，規(guī)定具備現(xiàn)金分紅條件的上市公司，應當采用現(xiàn)金分紅進行利潤分配。將現(xiàn)金分紅及信用情況納入上市公司并購重組審核范圍，對綜合回報良好的公司給予簡化流程、寬允豁免等支持。發(fā)布上市公司現(xiàn)金分紅監(jiān)管指引，規(guī)范上市公司現(xiàn)金分紅行為。
再次，依法全面從嚴監(jiān)管執(zhí)法，劃出投資者權益維護的紅線。一是完善誠信監(jiān)管機制，加大失信懲戒力度。二是完善上市公司資產重組、特定股東減持、退市等各項制度。三是加強稽查執(zhí)法力度，嚴厲打擊違法違規(guī)行為，持續(xù)保持監(jiān)管執(zhí)法工作的高壓態(tài)勢，對于資本市場違法違規(guī)行為做到“零容忍、全覆蓋、出重拳”。四是打擊非法證券活動、清理整頓交易場所，牽頭開展對互聯(lián)網股權融資平臺及平臺融資者非法公開發(fā)行、非法私募、非法集資、非法經營證券業(yè)務、虛假宣傳等行為的專項整治工作。
此外，圍繞市場形勢和監(jiān)管重心，監(jiān)管層還持續(xù)做好投資者風險警示教育。通過組織多方力量，共同開展私募基金投資者權益保護專項教育活動、部署開展“投資者保護·明規(guī)則、識風險”專項活動以及啟動債券投資者教育專項活動。
探索體系化賠償救濟制度
在加強對投資者權益整體性保護的同時，監(jiān)管部門也在努力為因違法違規(guī)行為受到損害的投資者完善個體性保護的賠償救濟機制。
證監(jiān)會主席助理黃煒表示，證券期貨投資者的損害賠償制度具有不同于一般民事?lián)p害賠償?shù)奶厥鈫栴}。要充分保障證券期貨市場投資者，尤其是中小投資者的求償權，就要在一般的民商事和民事訴訟法律規(guī)則基礎上，體系化地構建出一整套符合證券期貨市場特殊性的制度規(guī)則。
“證監(jiān)會在中小投資者保障落實上取得了實質進步，特別是賠償救濟制度和訴訟支持工作上。由于中小投資者財力有限，而司法流程往往時間較長，故而先行賠付是對中小投資者的實質救濟和幫助。”南開大學金融發(fā)展研究院負責人田利輝表示，在司法途徑之外，監(jiān)管層還有力促成違法主體認錯，主動成立賠付專項基金，對適格受損投資者予以先行賠付。
公開數(shù)據顯示，2013年平安證券、2014年海聯(lián)訊大股東，先后主動成立先行賠付專項基金，賠償因虛假陳述而給投資者造成的損失，共計約2萬名適格投資者獲得約2.68億元的補償額，均覆蓋超過98%的補償總額。
田利輝指出，法律訴訟往往專業(yè)性強且費用不菲，故而證監(jiān)會也通過中小投資者服務中心來進行投資者證券訴訟的支持工作，免費接受中小投資者委托，委派或聘任專業(yè)訴訟人，切實幫助中小投資者訴訟維權，有力促進了我國證券市場的法制建設。
目前，投資者服務中心開展了匹凸匹、康達新材、上海綠新、安碩信息、海利生物、鞍重股份及“ST大控”等7起維權案件的訴訟工作。5月19日，全國首例證券支持訴訟勝訴，上海市第一中級人民法院對鮮言、“匹凸匹”等證券虛假陳述責任糾紛一案，判決鮮言等責任人賠償14名投資者損失合計233.89萬元，獲得了投資者的充分肯定。近日，“康達新材”案11名投資者已勝訴，20余萬賠償金額已全部執(zhí)行完畢。
北京大學法學院教授郭靂表示，投服中心通過公司形式，以中小投資者需求為導向，豐富中小投資者行權維權手段，建立多元化糾紛解決機制，完善中小投資者賠償救濟渠道，切實維護中小投資者的合法權益，提升資本市場法治與司法救濟等軟實力水平。
“下一步可以考慮推動落實投資者民事賠償責任。證監(jiān)會公布的案例主要是行政處罰，更多是代表國家公權力對這些違法違規(guī)行為的禁止和懲戒。”郭靂建議，接下來，在《證券法》修訂時，可考慮將證監(jiān)會的行政處罰同民事訴訟、民事維權更好地銜接起來，通過探索更好的救濟機制，消除造成中小投資者維權難的制度障礙。
此外，黃煒透露，證監(jiān)會將深入研究境外市場在個案處理上的其他經驗做法，包括責令回購股權、通過公平基金賠償投資者等，探索我國市場建立相關制度的可行性。
抓牢實質保護 升級投資者“安全網”
中國股市1.2億散戶投資者的最大實際，影響甚至決定了中國股市特有的風格，也成為中國資本市場監(jiān)管者必須面對和解決的現(xiàn)實問題。中國證券報認為，依法、全面、從嚴監(jiān)管的根本目的是保護投資者合法權益。資本市場監(jiān)管應進一步夯實全鏈條落實投保要求的“大投保”理念，不斷強化投保“硬約束”，升級投資者“安全網”。
“投資者保護重如泰山”，這是由中國股市特殊的投資者結構決定的。與很多境外成熟市場以機構投資者為主的投資者結構不同，中國股市有數(shù)量超過1億的散戶投資者，自然人占比超過99%，其中持股市值在50萬元以下的中小投資者，占比超過95%。中小投資者在投資心理、交易習慣、判斷能力、知識儲備等方面與機構投資者存在明顯差異。在決策層對中國股票市場的頂層設計中，“投資者權益得到充分保護”是其中的一項明確要求。
經過多年努力，投保制度已經成型，投保理念生根發(fā)芽，相應的損害賠償救濟制度也逐步落地，投資者保護步入了全鏈條貫徹落實、更加重視實質保護的新階段。一方面，投資者保護的法律體系、政策體系、投資者適當性管理制度等制度建設逐步完善，制度基礎更為扎實；投資者保護的組織體系、賠償救濟制度和方式不斷豐富，方式方法更為多樣。另一方面，投保要求貫徹到了股票發(fā)行、退市、并購重組、公司債券、再融資各個環(huán)節(jié)，防線前移，嚴把“產品關”。同時，圍繞知情權、參與權、收益權、求償權等各項基本權利，監(jiān)管部門加強了對投資者權益的實質保護。
比如，投資者保護專門機構———中小投資者服務中心開展了匹凸匹、康達新材、上海綠新、安碩信息、海利生物、鞍重股份及“ST大控”等7起維權案件的訴訟工作。
當然，投保行穩(wěn)致遠還有待制度基石的進一步夯實、投資者“安全網”的不斷升級。首先，不斷完善與資本市場市場化、法治化、國際化發(fā)展要求相適應的制度框架。在正在推進的證券法修訂中，投資者保護制度有望作出專章規(guī)定，增加規(guī)范現(xiàn)金分紅、投資者適當性管理、投資者利益損失補償、法律救濟渠道等諸多方面的規(guī)定。同時，期貨法、私募基金管理條例、上市公司管理條例等多部證券期貨領域的法律、行政法規(guī)的制定或修改工作已經啟動，公司法、刑法的修改工作也在研究推動中。
其次，完善投資者權益損害賠償救濟制度，提升侵害投資者合法權益等違法違規(guī)行為的懲治力度。比如，進一步完善證券侵權民事賠償訴訟制度，推動法律修訂提高處罰標準；盡快出臺內幕交易、操縱市場等違法行為的民事訴訟司法解釋，明確相關責任的構成要件、歸責原則、賠償標準等；建立代表人訴訟制度，授權有關單位代表投資者利益進行訴訟，健全代理人報酬激勵機制。
此外，應加強投保與日常監(jiān)管的無縫銜接，強化全鏈條貫徹投保要求的“硬約束”，劃出投資者權益保護的紅線。比如，有專家建議，監(jiān)管部門建立中小投資者合法權益保障檢查制度與評估評價體系，并以此作為日常監(jiān)管和行政許可申請審核的重要依據。
實際上，除了法律保護、監(jiān)管保護，投資者保護更重要的是自我保護。這有待于市場各方主體凝聚合力，不斷推進投資者成熟，推進A股市場成熟。
